Aggiornamento della rubrica settimanale a cura dello Studio Legale Esposito Santonicola
Sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea sul precariato del personale ATA: la condanna dell’Italia per l’abuso dei contratti a termine e i suoi riflessi concreti sull’azione di indennizzo dinanzi al Giudice del Lavoro
Con la sentenza del 13 maggio 2026, resa nella causa C-155/25, la Decima Sezione della Corte di giustizia dell’Unione europea ha dichiarato che la Repubblica italiana, non avendo previsto misure idonee a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato nei confronti del personale amministrativo, tecnico e ausiliario supplente impiegato presso le istituzioni scolastiche statali, è venuta meno agli obblighi gravanti su di essa in forza della clausola 5 dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 e allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999. Si tratta di una pronuncia destinata a incidere profondamente sul dibattito relativo al precariato scolastico, poiché per la prima volta i giudici di Lussemburgo hanno esteso espressamente al comparto ATA i principi che la medesima Corte aveva già enunciato, in materia di personale docente, con la nota sentenza del 26 novembre 2014, Mascolo e altri.
La vicenda trae origine da una procedura di infrazione di lunga durata. La Commissione europea, dopo aver inviato alla Repubblica italiana una lettera di diffida e un parere motivato rimasti privi di adeguato seguito, ha proposto ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La questione sottoposta alla Corte non concerneva il singolo rapporto di lavoro, bensì la conformità strutturale dell’assetto normativo nazionale ai vincoli posti dal diritto dell’Unione: in altri termini, il giudizio verteva sull’idoneità complessiva del sistema italiano di reclutamento del personale ATA a prevenire e sanzionare l’abuso della reiterazione contrattuale.
In questo rinnovato contesto si colloca l’iniziativa giudiziaria che lo Studio Legale Esposito Santonicola ha promosso a beneficio del personale ATA, di ogni ordine e grado, finalizzata al riconoscimento, dinanzi al Giudice del Lavoro, dell’indennizzo previsto dall’articolo 36, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel testo riformulato dall’articolo 12 del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166. La pronuncia europea, lungi dal mutare i presupposti di tale azione, ne rafforza significativamente l’impianto argomentativo, fornendo al giudice nazionale un parametro interpretativo di rango sovranazionale. È pervenuto allo Studio, in proposito, un quesito che ben sintetizza i dubbi e le aspettative di molte lavoratrici e di molti lavoratori del comparto, e che di seguito si riporta in forma anonima.
IL QUESITO
Sono un’assistente amministrativa che ha prestato servizio per molti anni presso le scuole statali con una lunga successione di contratti a tempo determinato, alcuni con termine al 31 agosto e altri al 30 giugno, accumulando complessivamente ben oltre i trentasei mesi prima di essere immessa in ruolo. Ho appreso dalla stampa che la Corte di giustizia europea avrebbe condannato l’Italia proprio per il modo in cui vengono trattati i precari ATA come me. Vorrei comprendere quali siano i passaggi essenziali di questa sentenza, in che cosa consista esattamente la violazione accertata e, soprattutto, se e in che misura tale pronuncia rafforzi la possibilità di ottenere l’indennizzo per l’abuso dei contratti a termine. Desidererei, infine, sapere se l’azione promossa dal Vostro Studio sia tuttora attuale e quanto sia solida alla luce di questa decisione.
LA RISPOSTA DEGLI AVVOCATI ALDO ESPOSITO E CIRO SANTONICOLA
Gentile A.T.A.,
il sistema italiano di reclutamento del personale ATA poggia, da decenni, su un meccanismo nel quale la copertura di posti vacanti e disponibili avviene in larga parte mediante il conferimento di supplenze annuali e temporanee, ai sensi della disciplina recata dalla legge 3 maggio 1999, n. 124, e ciò in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo. Accade così che la medesima persona venga assunta, anno dopo anno, con contratti a tempo determinato che si susseguono senza soluzione di continuità, talora per coprire stabilmente quella che è, nei fatti, un’esigenza permanente dell’amministrazione.
È precisamente questa la patologia che il diritto dell’Unione europea intende contrastare: non il ricorso al contratto a termine in sé, che resta legittimo per far fronte a esigenze realmente temporanee, bensì il suo uso abusivo e reiterato per soddisfare fabbisogni di carattere durevole.
La clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE invita gli Stati membri, in assenza di norme equivalenti, ad introdurre almeno una fra tre misure di prevenzione: l’indicazione di ragioni obiettive che giustifichino il rinnovo dei contratti; la fissazione di una durata massima totale dei rapporti a termine successivi; la determinazione di un numero massimo di rinnovi. Si tratta, come la Corte ha più volte ribadito, di un obbligo di risultato: lo Stato gode di ampia discrezionalità nella scelta dello strumento, ma deve effettivamente predisporne almeno uno dotato di reale efficacia dissuasiva.
Orbene, il primo e dirimente accertamento compiuto dalla Corte di giustizia attiene proprio all’assenza, nel diritto italiano, di qualsivoglia limite alla durata massima e al numero dei rinnovi dei contratti a termine stipulati con il personale ATA delle scuole statali. I giudici hanno osservato che le disposizioni che fissano simili limiti per le altre pubbliche amministrazioni sono espressamente inapplicabili a tale personale, e che la norma che in passato prevedeva una durata massima di trentasei mesi è stata abrogata nel 2018. Significativo è il rilievo con cui la Corte ha replicato alla difesa erariale: lo Stato italiano aveva sostenuto che tale abrogazione mirava a consentire al personale di accumulare esperienza in vista dell’immissione in ruolo, ma la Corte ha replicato che un simile argomento non fa che confermare l’assenza di misure preventive, anziché smentirla.
Il secondo profilo, ritenuto ancora più penetrante sul piano sistematico, concerne le cosiddette ragioni obiettive. La Corte, richiamando puntualmente la giurisprudenza Mascolo, ha ricordato che tale nozione si riferisce a circostanze precise e concrete, idonee a giustificare in un determinato contesto il ricorso a una successione di contratti a termine, e che una disposizione meramente formale, la quale autorizzi in modo generale e astratto tale ricorso, non soddisfa i requisiti dell’accordo quadro. Applicando questo canone alla disciplina nazionale, i giudici hanno rilevato che l’esigenza di coprire temporaneamente posti destinati al personale di ruolo, in attesa dei concorsi, pur astrattamente idonea a costituire una ragione obiettiva, non resiste alla verifica concreta: la normativa italiana non fissa alcun termine preciso per l’organizzazione delle procedure concorsuali, le quali dipendono da vincoli di bilancio e dalla naturale fuoriuscita del personale di ruolo, sicché i contratti possono rinnovarsi per soddisfare esigenze che hanno, di fatto, carattere non già provvisorio bensì permanente e duraturo.
A ciò si aggiunge un passaggio di particolare interesse, sul quale desideriamo soffermarci perché riguarda direttamente la Sua condizione. La Corte ha posto in evidenza come il requisito, previsto dall’articolo 554 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, di aver maturato almeno due anni di servizio per poter accedere ai concorsi di immissione in ruolo, lungi dal rimediare all’abuso, tenda esso stesso ad accrescere il rischio di un ricorso abusivo alla successione di contratti a termine: durante quel periodo minimo, infatti, i rapporti possono essere reiterati senza che vi sia alcuna garanzia circa la natura provvisoria dell’esigenza sottostante. In altre parole, il meccanismo concepito per favorire la stabilizzazione si rivela, paradossalmente, un fattore di perpetuazione del precariato. La Corte ha infine escluso che i concorsi banditi negli ultimi anni possano valere quali norme equivalenti, poiché non organizzati entro termini precisi, bensì in modo imprevedibile, e ha respinto la richiesta italiana di sospendere il giudizio in attesa di future riforme, rammentando che l’inadempimento si valuta con riferimento alla situazione esistente alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, e che le riforme successive non possono retroagire al fine di sanarlo.
Veniamo, dunque, al Suo interrogativo: quali effetti concreti produce tale pronuncia sulla rivendicazione dell’indennizzo. È necessario premettere che la sentenza, resa in un giudizio per inadempimento, non determina alcuna stabilizzazione automatica dei rapporti di lavoro né attribuisce, di per sé, somme di denaro ai singoli lavoratori. Essa opera, piuttosto, su un piano diverso ma non per questo meno incisivo. Nel nostro ordinamento, infatti, la violazione del divieto di abuso dei contratti a termine nel pubblico impiego non comporta la conversione del rapporto a tempo indeterminato, preclusa dall’articolo 36, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ma fa sorgere il diritto a un ristoro economico. Il legislatore, proprio per adeguare l’ordinamento ai rilievi europei nell’ambito della procedura di infrazione, è intervenuto con l’articolo 12 del decreto-legge n. 131 del 2024, riscrivendo la disposizione e stabilendo che, nell’ipotesi di danno conseguente all’abuso di una successione di contratti a termine, e fatta salva la facoltà del lavoratore di provare un danno maggiore, il giudice stabilisce un’indennità nella misura compresa tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità dell’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto, avuto riguardo alla gravità della violazione anche in rapporto al numero dei contratti in successione intervenuti tra le parti e alla durata complessiva del rapporto.
Il rapporto fra la sentenza europea e questa azione di indennizzo è, a nostro avviso, di reciproco rafforzamento. La pronuncia della Corte di giustizia, infatti, fornisce un autorevole parametro interpretativo vincolante per i giudici nazionali circa il presupposto sistemico dell’abuso, ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro. Il giudice del lavoro chiamato a pronunciarsi sul singolo ricorso non dovrà più interrogarsi, in linea generale, sulla compatibilità del modello italiano con il diritto dell’Unione, giacché tale compatibilità è stata categoricamente esclusa dal giudice europeo: a lui residuerà l’accertamento, in concreto, della posizione individuale del ricorrente, vale a dire della sussistenza di una successione di contratti che, per durata complessiva e numero di rinnovi, abbia oltrepassato la soglia dell’abuso.
La sentenza, in questo senso, riduce significativamente il margine delle difese dell’Amministrazione basate sulla pretesa legittimità astratta del ricorso alle supplenze e sull’idoneità dei concorsi a tempo a porvi rimedio.
Conviene altresì rammentare che la coerenza del nuovo regime indennitario con il diritto dell’Unione ha già trovato riscontro nella giurisprudenza di merito, la quale ha più volte riconosciuto nell’indennità prevista dal novellato articolo 36, comma 5, una misura adeguata, dissuasiva ed equivalente rispetto alle tutele apprestate per il settore privato. La sentenza C-155/25, nel certificare l’inadeguatezza delle misure preventive, rende ancor più nitida la funzione che il rimedio indennitario è chiamato a svolgere: quella di sanzione effettiva dell’abuso, secondo la logica dissuasiva che il diritto europeo esige.
Quanto alla Sua specifica posizione, osserviamo che il fatto di essere stata successivamente immessa in ruolo non Le preclude la rivendicazione. Per costante orientamento, infatti, la stabilizzazione sopravvenuta non elide il pregiudizio derivante dal periodo di abusiva precarietà già consumato, ben potendo il lavoratore stabilizzato agire per il ristoro del danno patito negli anni di reiterazione contrattuale anteriori all’assunzione definitiva. La circostanza che Lei abbia accumulato un servizio precario assai superiore ai trentasei mesi, articolato fra contratti con termine al 31 agosto e al 30 giugno, costituisce, ove confermata dalla documentazione, un elemento di indubbio rilievo ai fini della configurabilità dell’abuso e della graduazione dell’indennità entro la forbice legale.
Per quanto concerne l’attualità dell’iniziativa promossa dallo Studio, possiamo confermarLe che essa risulta non soltanto pienamente attuale, ma anche ulteriormente avvalorata dalla pronuncia in commento. L’azione è strutturata, in via stragiudiziale, mediante una diffida con cui si richiede formalmente al Ministero dell’Istruzione e del Merito il riconoscimento dell’abuso, atto che vale altresì quale costituzione in mora ai sensi dell’articolo 1219 del codice civile e quale interruzione dei termini di prescrizione a norma dell’articolo 2943 del medesimo codice; e, in difetto di riscontro, mediante ricorso al Giudice del lavoro territorialmente competente, volto al conseguimento dell’indennizzo forfettario compreso tra le quattro e le ventiquattro mensilità. Ci preme tuttavia precisare che la determinazione dell’an e del quantum è rimessa alla valutazione del giudice, il quale apprezzerà la gravità della violazione in rapporto al numero dei contratti e alla durata complessiva del rapporto.
In conclusione, la sentenza della Corte di giustizia del 13 maggio 2026 rappresenta un importante consolidamento, di evidente autorevolezza, del quadro di tutele a favore del personale ATA precario, e fornisce alle azioni individuali di indennizzo un sostegno interpretativo di rango sovranazionale. La valutazione della Sua specifica situazione, come di quella di ogni interessato, presuppone naturalmente l’esame della documentazione individuale, segnatamente dei contratti stipulati nel tempo e dei relativi periodi di servizio.
Le assistenti e gli assistenti amministrativi, i collaboratori scolastici, gli assistenti tecnici e l’intero personale ATA che abbia maturato un servizio precario superiore ai trentasei mesi, ovvero che, prima della stabilizzazione, abbia attraversato un prolungato periodo di reiterazione contrattuale, possono richiedere allo Studio legale Esposito Santonicola un preventivo, inviando un messaggio scritto o vocale, tramite WhatsApp, al numero 366 18 28 489.
Le istruzioni operative complete dell’iniziativa, unitamente alla modulistica, sono consultabili alla pagina dedicata del sito www.scuolalex.it, raggiungibile al seguente indirizzo: https://scuolalex.it/ricorso-al-giudice-del-lavoro-per-indennizzo-da-abuso-di-contratti-a-termine-per-personale-ata/ (accessibile anche dalla homepage del sito).
La valutazione del caso concreto sarà formulata dagli Avvocati Aldo Esposito e Ciro Santonicola esclusivamente all’esito dell’esame della documentazione individuale, nel rispetto del principio di veridicità e correttezza dell’informazione professionale. Le considerazioni svolte nella presente rubrica hanno carattere generale e divulgativo e non costituiscono parere legale.