A cura degli Avvocati Aldo Esposito e Ciro Santonicola
La disamina delle recenti pronunce di ottemperanza, rese dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio e da altri Tribunali amministrativi regionali, fa emergere un dato tutt’altro che armonioso: il Ministero dell’Istruzione e del Merito, anche a fronte di giudicati chiari e non impugnati che riconoscono la ricostruzione della carriera, le differenze retributive, la retribuzione professionale docenti, la Carta elettronica del docente e la valutazione integrale dei servizi, rimane frequentemente inerte. Il passaggio dal riconoscimento giudiziale all’attuazione concreta non è automatico: esige un’azione costante, documentata e giuridicamente strutturata, che prende avvio dagli strumenti stragiudiziali e, ove l’inerzia persista, si compie dinanzi al giudice dell’ottemperanza.
In una serie di giudizi di ottemperanza proposti nel corso del 2025 e del 2026, il giudice amministrativo è stato chiamato a verificare se il Ministero avesse dato esecuzione a sentenze del giudice ordinario (Tribunali del lavoro e Corti d’appello) che avevano riconosciuto, in favore di docenti e di personale ATA, diritti economici e giuridici di portata significativa. Nel primo gruppo di controversie, il giudicato di partenza aveva accertato il diritto alla ricostruzione della carriera con riconoscimento integrale del servizio pre-ruolo prestato con contratti a tempo determinato, in applicazione dei principi di non discriminazione di matrice comunitaria, e aveva condannato l’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive maturate, oltre interessi e rivalutazione, nonché all’inquadramento nella fascia stipendiale corrispondente. Nel secondo gruppo, il titolo esecutivo riguardava il diritto a percepire la retribuzione professionale docenti di cui all’articolo 7 del CCNL Comparto Scuola del 15 marzo 2001 anche per i periodi di servizio a tempo determinato, per le supplenze di durata breve, con conseguente condanna al pagamento delle relative somme. Nel terzo gruppo, il giudicato aveva riconosciuto il diritto dei docenti precari a usufruire della Carta elettronica del docente di cui all’articolo 1, comma 121, della legge 13 luglio 2015, n. 107, con accreditamento dell’importo annuale di cinquecento euro e degli accessori. In ulteriori pronunce, il giudice del lavoro aveva accertato l’illegittimità dell’attribuzione di incarichi di supplenza a soggetti in possesso di minor punteggio e aveva liquidato il danno patrimoniale e non patrimoniale conseguente. E ancora, in sede di ottemperanza a sentenze del medesimo Tribunale Amministrativo Regionale, è stata domandata l’esecuzione di provvedimenti che avevano riconosciuto la piena valutazione del servizio militare di leva o civile non in costanza di nomina ai fini delle graduatorie del personale ATA e docente.
In tutti questi casi, la parte ricorrente ha dedotto che, nonostante la notificazione della sentenza in forma esecutiva e il decorso di tempi anche lunghi, l’Amministrazione non aveva provveduto alla ricostruzione della carriera, non aveva corrisposto le somme liquidate, non aveva accreditato la Carta elettronica e non aveva aggiornato le posizioni giuridiche e retributive. L’Amministrazione, quando si è costituita, ha talvolta depositato mere relazioni interne, nelle quali si rappresentavano “difficoltà burocratiche” nell’evasione della pratica e si chiedevano rinvii, senza che fosse tuttavia fornita prova dell’avvenuta esecuzione.
Le valutazioni del giudice dell’ottemperanza
I Tribunali Amministrativi Regionali, investiti di tali ricorsi, hanno innanzitutto ribadito che, ai sensi dell’articolo 112, comma 2, lettera c), del codice del processo amministrativo, l’azione di ottemperanza è esperibile per conseguire l’attuazione delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi al giudicato. Hanno poi accertato l’inottemperanza, rilevando che le difficoltà burocratiche interne non possono giustificare la protrazione dell’inerzia e che l’esecuzione dell’ordine del giudice costituisce un inderogabile dovere d’ufficio. In pronunce recenti, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – e non soltanto esso – ha ordinato al Ministero di dare esecuzione al titolo entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza di ottemperanza. I giudici amministrativi hanno quindi nominato Commissario ad acta il Direttore generale del Ministero/U.S.R. preposto alla Direzione generale competente per la materia, con facoltà di delega e senza compenso, affinché, in caso di perdurante inadempimento, provveda direttamente all’esecuzione, eventualmente superando il dissenso di altre articolazioni dell’Amministrazione. Hanno infine condannato il Ministero al pagamento delle spese processuali e, in più occasioni, hanno lasciato aperta la possibilità di fissare una penalità di mora per ogni giorno di ulteriore ritardo, ai sensi dell’articolo 114, comma 4, lettera e), del codice del processo amministrativo, su richiesta della parte ricorrente.
Questa giurisprudenza fa emergere un quadro in cui il riconoscimento del diritto da parte del giudice del lavoro o del giudice amministrativo di primo grado non produce sempre l’effetto concreto che il personale scolastico è legittimato ad attendersi. L’inerzia in diversi casi si protrae, le posizioni retributive e giuridiche restano immutate, le somme liquidate non vengono corrisposte. E allora, solo l’azione di ottemperanza, che consente la nomina di un organo sostitutivo e rende possibile la fissazione di una penalità di mora, riesce a sbloccare la situazione. In questo contesto, gli strumenti stragiudiziali – la diffida ad adempiere, l’istanza di accesso agli atti, la richiesta di comunicazione scritta e tracciata – non sono atti di mera cortesia o di semplice richiamo. Essi costituiscono il primo e necessario passaggio di un percorso di tutela che, ove l’Amministrazione non si attivi, conduce inevitabilmente al giudice dell’ottemperanza. La diffida interrompe le decorrenze prescrizionali, formalizza la costituzione in mora e predispone il fascicolo documentale che sarà poi prodotto nel giudizio di esecuzione. L’accesso agli atti consente di verificare se e in che misura l’Amministrazione abbia effettivamente operato. Senza questa fase preparatoria, l’ottemperanza rischia di partire da una posizione documentale debole.
A parere dello Studio Legale Esposito-Santonicola, la disamina meticolosa delle vicende giudiziarie sopra ripercorse conferma in modo inequivocabile il filo conduttore sin qui delineato: il diritto riconosciuto dal giudice rimane, troppo spesso, un diritto sulla carta, se non accompagnato da un’azione costante volta a ottenerne l’esecuzione. La recente giurisprudenza di ottemperanza dimostra che i Tribunali Amministrativi sono disposti a intervenire con decisione, a nominare Commissari ad acta e a sanzionare l’inerzia. Ma dimostra altresì che, ove manchi una previa e documentata attività stragiudiziale, il personale scolastico si trova costretto ad affrontare un secondo giudizio soltanto per conseguire ciò che il primo giudice aveva già statuito.
Secondo l’ulteriore lettura degli Avvocati Aldo Esposito e Ciro Santonicola, questo orientamento rafforza la necessità di considerare la tutela stragiudiziale non come un’alternativa debole al contenzioso, ma come la prima e indispensabile fase di un percorso unitario che, muovendo dal riconoscimento del diritto, approdi alla sua concreta attuazione amministrativa.
Docenti precari e di ruolo, personale ATA, destinatari di sentenze di ricostruzione della carriera, di riconoscimento della retribuzione professionale docenti, della Carta elettronica del docente o della monetizzazione delle ferie non godute, nonché tutti coloro che si trovino a confrontarsi con l’inerzia dell’Amministrazione nell’esecuzione di un giudicato possono richiedere una consulenza preliminare mirata allo Studio Legale Esposito-Santonicola contattando il numero WhatsApp 366 18 28 48 9 (messaggio scritto o vocale).
Studio Legale Esposito-Santonicola – Avv. Aldo Esposito e Avv. Ciro Santonicola – Via Amato n. 7 – 80053 Castellammare di Stabia (NA) – WhatsApp: 366 18 28 48 9 (messaggio scritto o vocale)
Il presente comunicato costituisce commento e informazione giuridica di carattere generale, non configura consulenza legale personalizzata, né garantisce esiti processuali.