Possibili profili di illegittimità della Delibera di Giunta Regionale, tutela dei genitori, dei docenti, del personale ATA e dei dirigenti scolastici dinanzi al giudice amministrativo: un’analisi alla luce dei principi di razionalità, proporzionalità, continuità educativa e buon andamento dell’azione amministrativa.
Una recente Delibera di Giunta Regionale ha disposto il dimensionamento della rete scolastica regionale per l’anno scolastico 2026-2027, prevedendo — tra gli accorpamenti disposti sull’intero territorio regionale — la soppressione di un Istituto di Scuola Secondaria di Primo Grado e il suo frazionamento in due segmenti, destinati a confluire in altrettanti Circoli Didattici per la costituzione di nuovi Istituti Comprensivi.
La vicenda, per come emerge dalla documentazione ufficiale sin qui esaminata, presenta aspetti che meritano un approfondimento giuridico: tra le istituzioni scolastiche coinvolte nel dimensionamento comunale, il provvedimento interviene su quella dotata della platea scolastica più numerosa — oltre ottocento alunni — e dunque, almeno in apparenza, la più lontana da problematiche di sottodimensionamento.
L’Istituto, che risulta operare da anni come realtà unitaria in due plessi distanti appena dieci metri l’uno dall’altro, condividendo laboratori, teatro, palestra, mensa e spazi didattici innovativi allestiti con fondi europei FESR, FSE, PNRR e PON, viene scisso in due frazioni assegnate a istituzioni scolastiche differenti. Il plesso che insiste fisicamente nel medesimo stabile di uno dei Circoli Didattici viene peraltro assegnato all’altro Circolo, situato a circa tre chilometri di distanza.
Si tratta di un provvedimento che la comunità scolastica interessata percepisce come lesivo dei propri interessi e della propria identità educativa, tanto più alla luce del fatto — risultante dalla documentazione agli atti — che l’Amministrazione Comunale aveva già revocato, con apposito provvedimento, una precedente proposta di dimensionamento dal contenuto sostanzialmente analogo, ritenendo all’epoca insussistenti le ragioni per procedere al frazionamento.
In queste settimane, lo Studio Legale Esposito Santonicola — già impegnato nella tutela del personale scolastico e dei candidati in numerose procedure concorsuali — ha ricevuto richieste di consulenza da parte di genitori, docenti, personale ATA e della stessa dirigenza dell’Istituto, raccogliendo segnalazioni e documentazione che delineano un quadro meritevole di attenta valutazione giuridica.
Riteniamo pertanto utile offrire ai lettori della rubrica un’analisi dei profili giuridici che, a nostro avviso, vengono in rilievo, delle concrete forme di tutela astrattamente esperibili e dei termini entro i quali l’eventuale azione giurisdizionale dovrebbe essere proposta.
QUESITO / CONSULENZA INFORMATIVA
Gentili Avvocati,
sono la madre di un ragazzo che frequenta la seconda classe di una Scuola Secondaria di Primo Grado. Scrivo a nome mio e di moltissimi genitori che, come me, vivono con profonda apprensione quanto la Regione ha deciso riguardo alla nostra scuola.
Con una delibera approvata alla fine di gennaio, la Regione ha disposto lo smembramento del nostro Istituto, che esiste da decenni come realtà unitaria e che conta oltre ottocento alunni. I due plessi — che si trovano nella stessa via, a pochi metri l’uno dall’altro, e che condividono tutto: il teatro, i laboratori di robotica e di scienze, le attrezzature acquistate con i fondi europei, l’indirizzo musicale, persino l’orto verticale e l’aula all’aperto — verranno separati e assegnati a due Circoli Didattici diversi per formare altrettanti Istituti Comprensivi.
Il risultato è che uno dei nostri plessi finirà sotto la direzione di una scuola primaria distante tre chilometri, mentre l’altro confluirà in un Circolo Didattico che, peraltro, occupa fisicamente lo stesso edificio del plesso che viene assegnato altrove.
Quello che ci addolora di più è che la nostra scuola non aveva alcun problema di numeri: anzi, è la più numerosa tra quelle coinvolte. Eppure è stata scelta per essere soppressa. Due anni fa, il Comune aveva già avviato la stessa operazione, ma dopo le istanze dei genitori e del corpo docente aveva revocato formalmente la proposta. Ora la Regione ha ripreso quella stessa ipotesi e l’ha disposta dall’alto, in tempi molto rapidi, nel quadro — a quanto ci è dato comprendere — della necessità di ridurre diverse autonomie scolastiche sul territorio regionale.
Il Collegio dei Docenti della nostra scuola, riunitosi d’urgenza, ha approvato all’unanimità un documento che proponeva una soluzione alternativa, capace di raggiungere lo stesso obiettivo di riduzione delle autonomie senza smembrare l’Istituto. Ma questa proposta, per quanto ci risulta, non è stata considerata nel provvedimento finale.
Ciò che più ci preoccupa, sul piano concreto, sono le conseguenze per i nostri figli: l’indirizzo musicale resterà solo in uno dei due nuovi Istituti Comprensivi; i docenti storici, quelli che conoscono i nostri ragazzi, dovranno scegliere in quale dei due andare, e i più esperti e radicati nel territorio saranno verosimilmente portati a convergere verso lo stesso istituto; le attrezzature acquistate con i fondi europei — visori, robot, stampanti 3D — sono difficilmente frazionabili tra due realtà distinte; il teatro resterà in un solo plesso.
In sostanza, temiamo che dei due nuovi IC uno possa nascere strutturalmente più forte e l’altro più fragile, con una prevedibile ricaduta sulle scelte delle famiglie e, a cascata, sulla tenuta stessa del nuovo assetto.
Vorremmo sapere se esistono strumenti giuridici per contestare questa decisione e, in caso affermativo, entro quali termini è necessario agire.
LA RISPOSTA DEGLI AVVOCATI ALDO ESPOSITO E CIRO SANTONICOLA
Gentile Signora, comprendiamo profondamente l’apprensione Sua e degli altri genitori. Le circostanze da Lei esposte — che trovano significativo riscontro nella documentazione ufficiale sin qui acquisita — pongono interrogativi giuridici di indubbia rilevanza. A nostro avviso, e con le riserve proprie di ogni valutazione che precede il compiuto esame giudiziale, sussistono plurimi profili di possibile illegittimità del provvedimento, che investono principi fondamentali dell’azione amministrativa e che l’ordinamento consente di sottoporre al vaglio del giudice amministrativo. Le offriamo un inquadramento dei profili giuridici che riteniamo vengano in rilievo, delle possibili strategie di tutela e dei termini perentori entro i quali è indispensabile agire.
Partiamo dal profilo che, ad una prima analisi, emerge con maggiore evidenza: il possibile eccesso di potere per manifesta irrazionalità e contraddittorietà del provvedimento.
La Regione interessata ha approvato le Linee Guida per il dimensionamento della rete scolastica e la programmazione dell’offerta formativa per l’anno scolastico 2026-2027. Tali Linee Guida — che la Regione si è autonomamente data quale parametro vincolante della propria azione — stabiliscono una serie di criteri che i Comuni e, in via sostitutiva, la Regione stessa sono tenuti a osservare nel predisporre le proposte di dimensionamento: considerare la consistenza della popolazione scolastica nell’ambito territoriale di riferimento; verificare la consistenza del patrimonio edilizio e dei laboratori; considerare le caratteristiche demografiche, orografiche, economiche e socio-culturali del bacino di utenza; realizzare una più razionale ed efficace distribuzione della rete scolastica sul territorio.
Orbene, nel caso che ci occupa, dalla documentazione esaminata emerge che ciascuno di tali criteri potrebbe non essere stato adeguatamente considerato. Il provvedimento interviene sull’Istituto dotato della platea scolastica più ampia tra quelli coinvolti — e dunque, in linea di principio, il meno esposto a criticità dimensionali. Dispone la separazione di due plessi distanti appena dieci metri, che risultano da anni condividere un patrimonio infrastrutturale e laboratoriale di rilievo, acquisito anche mediante finanziamenti europei. L’indirizzo musicale — elemento qualificante dell’offerta formativa dell’Istituto — resterebbe in capo a uno soltanto dei due nuovi Istituti Comprensivi. Le attrezzature tecnologiche e gli ambienti innovativi — visori per la realtà virtuale, robot educativi, stampanti 3D, aula-teatro, aula all’aperto, orto verticale — risultano fisicamente collocati in spazi specifici e difficilmente frazionabili tra due distinte istituzioni scolastiche.
La giurisprudenza amministrativa è orientata nel ritenere censurabile il provvedimento con cui l’Amministrazione si discosti, senza congrua motivazione, dai criteri che essa stessa si è autoimposta, potendo configurarsi, in tali ipotesi, il vizio di eccesso di potere per violazione dell’autolimite amministrativo.
Il secondo profilo che viene in rilievo concerne la possibile violazione del principio di continuità educativa. Le medesime Linee Guida attribuiscono priorità alla costituzione di Istituti Comprensivi al fine di favorire percorsi di continuità educativa e didattica, a partire dalla scuola dell’infanzia, e garantire un processo di positiva integrazione di esperienze e competenze all’interno dello stesso ciclo di istruzione, utili anche a contrastare la dispersione scolastica. Il provvedimento in esame parrebbe produrre, tuttavia, un effetto di segno opposto: la comunità scolastica formatasi nell’arco di anni — con un corpo docente consolidato, un progetto educativo unitario, percorsi didattici strutturati e un’identità culturale radicata sul territorio — verrebbe disaggregata, con conseguenze che meritano di essere attentamente vagliate sotto il profilo della coerenza con i principi che la stessa Amministrazione ha posto a fondamento della propria azione.
Come Lei stessa ha osservato con apprezzabile lucidità, il frazionamento potrebbe innescare dinamiche di polarizzazione: è ragionevole ritenere che i docenti più esperti e radicati nel territorio tendano a convergere verso il medesimo Istituto Comprensivo, determinando — in via indiretta ma prevedibile — uno squilibrio nell’offerta formativa tra i due nuovi enti e, conseguentemente, nelle scelte delle famiglie. Il rischio, che dovrà naturalmente essere valutato in concreto, è che il provvedimento, anziché razionalizzare la rete scolastica, produca nel medio periodo ulteriori diseconomie e criticità.
Il terzo profilo attiene al possibile difetto di motivazione. Dalla documentazione acquisita non risulta che la Regione abbia fornito una motivazione specifica in ordine alla scelta di frazionare proprio questo Istituto anziché adottare la soluzione alternativa proposta dal Collegio dei Docenti — approvata all’unanimità con apposita delibera — che avrebbe egualmente consentito la riduzione delle autonomie scolastiche nel territorio comunale senza sacrificare l’unitarietà di una realtà scolastica che, almeno stando ai dati numerici, risulta funzionante e in crescita. Tale proposta alternativa, secondo quanto emerge dagli atti, prevedeva la conservazione dell’Istituto quale nucleo di un unico Istituto Comprensivo, mediante l’accorpamento con i plessi più prossimi di uno dei Circoli Didattici.
La giurisprudenza amministrativa insegna che, ove l’Amministrazione disponga di soluzioni alternative meno invasive per il raggiungimento del medesimo obiettivo, l’adozione della soluzione più gravosa deve essere sorretta da una motivazione rafforzata, che dia conto delle ragioni per le quali le alternative siano state ritenute non praticabili. L’eventuale assenza di una tale motivazione potrebbe integrare, ad avviso di chi scrive, un autonomo vizio di legittimità.
Il quarto profilo, di natura procedimentale, merita anch’esso attenta considerazione. Dalla ricostruzione cronologica emergono elementi che potrebbero denotare una compressione dell’iter istruttorio e un difetto di effettiva concertazione con il territorio. Il primo tavolo tecnico regionale si sarebbe tenuto quando il termine originariamente previsto era già spirato; in occasione del secondo tavolo, alcune organizzazioni sindacali avrebbero rilevato formalmente l’assenza dei passaggi previsti dalle Linee Guida e di un reale coinvolgimento dei territori. La riunione presso il Comune, dalla quale è scaturito il verbale posto a fondamento del provvedimento regionale, si sarebbe svolta con la partecipazione dei rappresentanti delle altre istituzioni scolastiche coinvolte, ciascuno dei quali — è lecito osservare sul piano dell’analisi giuridica, senza alcuna valutazione di merito sulle persone — era portatore di un interesse istituzionale autonomo e potenzialmente confliggente con quello dell’Istituto destinato alla soppressione. Tale circostanza impone di valutare con particolare rigore se la consultazione così svoltasi possa integrare quel requisito di genuina e imparziale concertazione che le Linee Guida presuppongono.
Merita inoltre attenta considerazione un ulteriore aspetto. Le stesse Linee Guida attribuiscono alla Regione il potere sostitutivo soltanto in caso di inerzia da parte degli Enti locali. Orbene, dalla documentazione esaminata emerge che il Comune non versava in una condizione di inerzia: la Giunta Comunale, con apposito provvedimento, aveva espressamente revocato la precedente proposta di dimensionamento dal contenuto analogo, manifestando un indirizzo politico-amministrativo chiaro e di segno contrario al frazionamento. Sotto il profilo strettamente giuridico, un’espressa manifestazione di volontà in senso contrario non appare assimilabile a un’inerzia, trattandosi di concetti che attengono a situazioni ontologicamente differenti. Ciò potrebbe indurre a ritenere che il potere sostitutivo regionale sia stato esercitato in assenza del presupposto che la stessa normativa regionale richiede, con le conseguenze che ne derivano in termini di legittimità dell’azione amministrativa.
Vi è, infine, un profilo di possibile contraddittorietà intrinseca che emerge dalla documentazione successiva all’adozione del provvedimento. La Direzione Generale Istruzione della Regione interessata, nel riscontro ufficiale alla comunicazione di protesta dell’Istituto, ha richiamato — a sostegno della legittimità del proprio operato — la nota del Ministero dell’Istruzione e del Merito (prot. 0001343 del 12 maggio 2023), secondo cui la nuova disciplina non prevede parametri dimensionali, pertanto, a tutte le scuole autonome potrà essere assegnato un DS e un DSGA, titolari in via esclusiva. Parimenti, non sono previste scuole sottodimensionate (termine che con l’introduzione della nuova disciplina risulta priva di significato).
Tale richiamo merita un rilievo di ordine logico-giuridico che non può sfuggire all’interprete: se il quadro normativo vigente ha eliminato le soglie dimensionali minime e ha reso privo di significato il concetto stesso di «scuola sottodimensionata», ne discende — sul piano della coerenza argomentativa — che risulta arduo individuare una giustificazione logica per il frazionamento di un Istituto che conta oltre ottocento alunni e che, per comune ammissione, non presenta alcuna criticità numerica. In altri termini, la norma invocata dalla Regione a presidio della propria azione potrebbe, se letta nella sua portata sistematica, condurre a conclusioni opposte a quelle che l’Amministrazione intende trarne.
Veniamo alla Sua domanda principale: entro quale termine è necessario agire?
Il termine per la proposizione del ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale è di sessanta giorni dalla pubblicazione della delibera sul Bollettino Ufficiale della Regione d’interesse. Si tratta di un termine perentorio e non prorogabile.
Il ricorso andrebbe proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio e per materia, e sarebbe diretto all’annullamento della Delibera di Giunta Regionale nella parte relativa al dimensionamento scolastico del Comune interessato. Contestualmente, potrebbe essere formulata istanza cautelare per la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, ai sensi degli articoli 55 e seguenti del Codice del Processo Amministrativo, attesa l’imminenza dell’anno scolastico 2026-2027 e il carattere potenzialmente irreversibile degli effetti che il dimensionamento produrrebbe ove attuato nelle more del giudizio.
È opportuno segnalare, inoltre, un profilo di particolare delicatezza che interessa direttamente il personale dirigente e amministrativo dell’Istituto. L’Allegato A alla Delibera regionale in esame utilizza il termine «accorpamento». È noto che, sul piano giuridico, la distinzione tra accorpamento e fusione è tutt’altro che nominalistica: nell’accorpamento, un’istituzione scolastica «aggregante» ne ingloba un’altra «aggregata», la quale perde la propria soggettività giuridica; nella fusione, due istituzioni si estinguono e danno vita a un ente nuovo. Nel primo caso, secondo l’orientamento prevalente, il Dirigente Scolastico e il Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi dell’istituzione aggregata risultano perdenti posto; nel secondo, entrambi i dirigenti partecipano alla mobilità e il posto viene attribuito secondo i criteri di legge. La terminologia adottata dalla Delibera — ove confermata in sede applicativa dall’Ufficio Scolastico Regionale — comporterebbe che il personale dirigente e amministrativo dell’Istituto interessato dalla soppressione perda la titolarità della sede, con una potenziale lesione dell’interesse legittimo alla conservazione della posizione professionale che potrebbe fondare, di per sé, un autonomo motivo di impugnazione e che, in ogni caso, rafforza significativamente l’interesse ad agire dei soggetti direttamente incisi dal provvedimento.
Autorevole giurisprudenza amministrativa ci ricorda che il dimensionamento della rete scolastica non costituisce un mero atto di organizzazione burocratica, bensì un provvedimento che incide sul diritto all’istruzione, sulla continuità educativa, sulla qualità del servizio pubblico e sulla vita delle comunità locali. Quando emergano elementi che inducano a ritenere che la discrezionalità amministrativa sia stata esercitata in modo non coerente con i principi di razionalità e proporzionalità — e con i criteri che l’Amministrazione stessa si è data — l’ordinamento appresta gli strumenti affinché sia il giudice amministrativo a vagliare la legittimità delle scelte compiute.
L’INIZIATIVA LEGALE
Lo Studio Legale Esposito Santonicola ha reso disponibile un servizio di consulenza e assistenza rivolto ai genitori, ai docenti, al personale ATA e ai dirigenti scolastici dell’Istituto di Scuola Secondaria di Primo Grado interessato dal provvedimento di dimensionamento di cui alla recente Delibera di Giunta Regionale.
Lo Studio potrà valutare, sulla base della documentazione di ciascun interessato, la proposizione di un ricorso semicollettivo al TAR, volto a sottoporre al giudice amministrativo la legittimità del provvedimento nella parte relativa al frazionamento dell’Istituto, con contestuale istanza cautelare di sospensione.
Per interloquire direttamente con i legali Esposito e Santonicola, è possibile inviare messaggi, sia scritti sia audio, tramite WhatsApp al numero 366 18 28 489.
La presente rubrica assume finalità esclusivamente informativa e divulgativa e non costituisce parere legale né sollecitazione all’esercizio di azioni giudiziarie. L’analisi che precede espone valutazioni giuridiche dello Studio Legale Esposito Santonicola fondate sulla documentazione ufficiale sin qui acquisita e sulla giurisprudenza amministrativa in materia di dimensionamento scolastico. I possibili profili di illegittimità prospettati costituiscono opinioni professionali subordinate al compiuto esame giudiziale e non implicano alcun giudizio sulla correttezza delle condotte dei soggetti istituzionali coinvolti, il cui operato si presume legittimo sino a diverso accertamento da parte dell’Autorità giudiziaria competente. Ogni valutazione deve essere condotta sul caso concreto e sulla documentazione effettivamente disponibile, anche alla luce dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale.